Esquerra Unida Els Verds Ajuntament d’Aldaia

Defender la función pública frente al neoliberalismo. José Errejón Villacieros

Por una función pública democrática y con participación ciudadana

La regulación de la función pública que ha hecho la Constitución vigente se ha revelado inadecuada a los niveles de demanda de bienes y servicios públicos que caracterizan sociedades complejas como la española de principios del siglo XXI, sometidas a las presiones derivadas de la crisis que, desde hace decenios, atraviesa el sistema capitalista global. Esta inadecuación se ha puesto especialmente de manifiesto con el incremento de las demandas asociadas a las exigencias de nuevos derechos sociales y ambientales que precisan de fuertes intervenciones públicas en las relaciones sociales de producción y distribución para garantizar su efectividad.

La brecha entre las necesidades sociales y la capacidad de las administraciones públicas para satisfacerlas se ve ahora acentuada por los efectos sobre la hacienda pública de una crisis financiera a la que ni los órganos de gobierno de la UE ni los Estado miembros han sabido poner remedio. El vertiginoso incremento de la carga de la deuda pública en el Estado español, en un contexto de fuerte recesión económica y descenso de los ingresos, se ha convertido en una verdadera tenaza que estrangula las posibilidades de recuperación de una senda de crecimiento de la actividad económica y el empleo.

Incapaces de enfrentar las presiones de los acreedores y los gobiernos que actúan en defensa de sus intereses, nuestros gobernantes no parecen haber encontrado otra vía que atacar las rentas del trabajo, sea incrementando la presión fiscal sobre el consumo que, como es sabido, pesa más sobre los presupuestos de los hogares trabajadores, sea reduciendo las prestaciones del desempleo, sea, en fin, atacando los salarios de los empleados públicos, ya mermados por la reducción del 5% en el año 2010 y por las congelaciones de sueldos posteriores.

Los efectos sobre la función pública no se han hecho esperar. A la natural desmotivación derivada de la merma en las rentas de los empleados públicos, que nunca vivieron la llamada “época de bonanza†de la economía española, se ha unido la congelación en los procesos de renovación de sus efectivos, de forma que en la actualidad son muchos los servicios que deben ser externalizados por falta de personal funcionario que los desempeñe. Y todo ello en un entorno de permanente y sistemático acoso a la función pública, buscando encontrar en ella el chivo expiatorio que ofrecer a una sociedad española maltratada por el paro, la pobreza y la falta de horizontes para las generaciones más jóvenes.

En el impulso a esta permanente campaña juegan un papel relevante determinadas instituciones de estudio financiadas por las grandes empresas de los sectores económicos dominantes que, ante el hundimiento de las expectativas de beneficios en estos sectores, dirigen ahora sus miradas a los servicios públicos en la confianza de convertir lo que antes eran derechos en suculentas líneas de negocio. A esto responden las continuas demandas de las organizaciones empresariales para equiparar las condiciones laborales del sector público con las del privado; ó, para ser más exactos, con aquellos sectores que tienen el marco de relaciones laborales más desventajoso para los trabajadores, como la experiencia de privatización de los hospitales de la Comunidad de Madrid ha puesto en evidencia.

Las medidas del Real Decreto Ley 20/2012

La supresión de la paga de navidad y la reducción de los derechos económicos en caso de baja por enfermedad suponen un salto cualitativo en esta dinámica de acoso y degradación de la función pública. La recuperación de esta paga extraordinaria en forma de aportación a planes de pensiones o contratos de seguros colectivos, se supedita al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, con lo que, de creer a los informes tanto de las instituciones comunitarias como del FMI, ni en el 2012 ni en el 2013, podrán los empleados públicos recuperar sus derechos expropiados por este RD Ley. Pero más allá del daño inmediato a las rentas de los trabajadores públicos, contiene algunas perversiones que conviene señalar.

La primera y principal afecta a la propia naturaleza de la paga que, por mor de esta política, pasa de ser un derecho a una variable de ajuste de las políticas de consolidación fiscal, tanto para funcionarios como para personal laboral, con el agravante, en ese último caso, que para hacer efectiva esta medida la propia norma dispone la posibilidad de incumplir el contenido de lo pactado en convenio colectivo.

La segunda está relacionada con este cambio de naturaleza de los derechos económicos de los empleados públicos y es la pérdida de la disponibilidad sobre los haberes resultantes, sobre los que el trabajador ya no podrá disponer libremente sino que pasarán (en el mejor de los casos) a nutrir un plan de pensiones o un contrato de seguro gestionado por una entidad financiera –alguna de las que han motivado el rescate cuyas condiciones han determinado, entre otras, tan brutales medidas de recorte

La orientación política del actual gobierno es feudataria de una concepción del Estado, los servicios públicos y la función pública, sometidos a una racionalidad de mercado, (la de los mercados financieros, es decir, la de los acreedores). En esta concepción, la legitimación del Estado, lo que justifica su existencia y la obediencia de los ciudadanos/súbditos, es su puesta a disposición de los mercados. Los derechos cuya existencia fundamenta al propio Estado en las sociedades democráticas, quedan reducidos así a una posibilidad dependiente de la marcha de los mercados, perdiendo así su condición de derechos.

Lo peor de esta concepción profundamente subvertidora de los fundamentos democráticos y del Estado de Derecho es que se presenta como constitucionalmente amparada, en virtud de la reforma del art 135 pactada por los dos partidos que se han sucedido en el Gobierno. La intangibilidad de la Constitución, tan reiteradamente proclamada por los voceros del régimen, ha demostrado ser una falacia ante las apremiantes exigencias de los acreedores internacionales de reconocer y declarar prioritaria, con rango constitucional, la obligación de devolución de los intereses y del principal de sus préstamos al Reino de España. Esta reforma, junto a declarar excluida la posibilidad misma de aplicar cualquier modalidad de política anticíclica, por moderada que sea, condena a la función pública a una situación subalterna y dependiente de que la buena marcha de los mercados permita asignarle recursos presupuestarios suficientes. En manos de gobiernos de derechas –pero también de gobiernos “de izquierda†de orientación social liberal como los que hemos conocido del PSOE– se convertirá en una mera variable de ajuste para cuadrar las cuentas públicas, sometiendo así a la función pública a un proceso de degradación de consecuencias que pueden ser irreversibles.

Quieren privar a la sociedad española de su función pública porque ésta es una condición necesaria para garantizar la efectividad de los derechos ciudadanos y, éstos estorban en el proceso de desdemocratización en marcha que impulsan los partidos de derechas en todo el mundo.

Confían que la sociedad asista indiferente a la sustitución de funcionarios por empresas privadas para la prestación del servicio, si el incremento de los precios no resulta desorbitado en relación con la calidad de su prestación. Más aún, pretenden alentar el resentimiento que en situaciones tan difíciles anida entre la gente trabajadora para presentar estas políticas como una forma de equilibrar las cargas de la crisis, adornándolas con medidas como la reducción de las asignaciones de la casa real ó del sueldo del Gobierno y otras altas instituciones.

La medida, sin embargo, está lejos de pretensión equilibradora alguna. No es difícil advertir entre sus intenciones el de producir un disciplinamiento general de los trabajadores mediante el demagógico mensaje del “fin de los privilegios de los empleados públicos†. Un efecto disciplina al parecer indispensable para que los actuales gobernantes puedan llevar a buen puerto el proyecto de recuperación de la competitividad de la economía española mediante el ataque más duro jamás conocido a las condiciones de vida de la gente trabajadora.

La aplicación de estas medidas descansa en la difusión interesada entre la opinión pública de un “sentido común†según el cual, en tiempos de crisis como los presentes, es de justicia que quienes como los funcionarios tienen su puesto de trabajo asegurado y viven de los impuestos de los ciudadanos, contribuyan aceptando reducciones significativas de sus salarios, como mínimo hasta que se vea la salida de la crisis. Un sentido común que se acompaña de toda suerte de tópicos sobre los privilegios de los que pretendidamente disfrutan los empleados públicos, destinados a convertirlos en chivos expiatorios del resentimiento social, desviando la atención de los verdaderos responsables de la crisis.

Los argumentos del gobierno parten de la idea errónea de que el déficit público tiene su origen en una política de excesos en el gasto del gobierno ZP. Las evidencias empíricamente constatables demuestran, al contrario, que las causa tienen que ver con la brusca caída de ingresos públicos (excesivamente dependientes del comportamiento procíclico de algunos tributos), el incremento de gastos por cuenta de los estabilizadores automáticos (pensiones, desempleo),y los gastos financieros derivados de la creciente deuda pública. Una situación de insuficiencia de ingresos fiscales estructural que tiene su origen en una estructura tributaria injusta e insuficiente para sostener los gastos básicos de un Estado del Bienestar digno de tal nombre (en la web de Vicent Navarro se puede encontrar abundante información al respecto).

Todo ello, amén de los perniciosos efectos derivados del sistemático fraude fiscal y la consentida situación de desfiscalización de grandes fortunas y corporaciones (con tipos medios del 16%) y la ignominiosa amnistía fiscal decretada por el Gobierno, configura un panorama fiscal que convierte en imposible la reducción del déficit por una vía que no sea, junto al recortes de derechos y prestaciones para los de abajo, atentar contra los sueldos de los trabajadores públicos, con una demagógica e insensata campaña de desprestigio de la función pública

Superar la concepción burocrática de la función pública

La función pública puede y debe sacudirse el estigma de parasitismo que interesadamente le han colgado los gobiernos. La necesidad objetiva de su función de producir bienes y servicios públicos no solo no se reduce, sino que aumenta en términos de demanda. El ejercicio de los llamados nuevos derechos ambientales ha puesto de relieve la necesidad de contar con más y mejor función pública. La prevención y defensa contra los incendios forestales, el saneamiento y depuración de las aguas, la conservación y protección de los ecosistemas demanda una función pública con mayores niveles de formación y con mayores y mejores medios para cumplir sus obligaciones.

La evolución histórica de las últimas décadas ha puesto asimismo de relieve la inadecuación de una función pública burocrática para gestionar los asuntos comunes de una sociedad compleja de finales del siglo XX y principios del XXI. El constituyente parece que se contentó con el diseño de un paradigma weberiano para la gestión de los asuntos públicos. Así, el tratamiento que de la función pública hizo la Constitución del 78 se limitó a establecer los principios de “mérito y capacidad†sobre los que debía asentarse una organización burocrática racionalizada, adecuada para servir para el proyecto de modernización capitalista compartido por los dos partidos autores esenciales el texto constitucional.

Su desarrollo posterior, por lo que concierne a la ordenación de la función pública, ha tenido dos hitos fundamentales, la ley 30/194 y el Estatuto Básico del Empleado Público.

- La ley 30/194 ha pretendido conjugar el mantenimiento del sistema de cuerpos que tradicionalmente estructuraba la función pública española, con el sistema de puestos de trabajo tomado de la tradición anglosajona. Se acede a la función pública través del ingreso en un cuerpo administrativo y se sigue una carrera basada en el sistema de puestos de trabajo, pretendidamente objetivados conr la determinación de unos requisitos y perfiles profesionales, juzgados por unas comisiones de valoración con representación del personal.

- El Estatuto Básico responde a una aspiración largamente defendida por el llamado sindicalismo de clase en la función pública y en la que su reivindicación principal está relacionada con el derecho a la negociación colectiva de las condiciones de trabajo y retributivas de los empleados públicos.

- El sistema se completa con la probación del Convenio único del personal laboral de la AGE, que ha venido a unificar en un marco único la multiplicidad de sistemas de relaciones laborales existentes en la AGE, reduciendo los costes de transacción y gestión de este personal, pero sin que se haya traducido en una mejor disponibilidad de los recursos para las muy diversas funciones públicas que cubre este tipo de personal.

El balance apresurado que cabe hacer de esta labor ordenadora y de su aplicación es bastante negativo, si se pone en relación con el propósito (es verdad que nunca formulado por ninguno de los partidos de gobierno y escasamente por las formaciones situadas más a la izquierda) de construir una función pública democrática.

En la opinión de algunos teórico alemanes (Forsthoff), muy influyentes en el Derecho Administrativo español, “la constitución cambia, la administración permanece†. Esta concepción teórica no ha dejado de tener consecuencias políticas en la construcción y el desarrollo de la función pública en el régimen del 78. Si en un primer momento se tradujo en el mantenimiento prácticamente inalterado del sistema de cuerpos del franquismo, con el proyecto modernizador y las políticas neoliberales ha incorporado los criterios de gestión de la empresa privada, convertidos en la teoría del llamado new management por las escuelas de negocios, en la práctica escuelas de formación ideológica para cuadros altos, tanto de las administraciones públicas como del mundo los negocios.

Los gobiernos del PSOE no han sido capaces ni siquiera de explotar las posibilidades normativas contenidas en el propio texto constitucional y se han dejado seducir por la ola pretendidamente modernizante del new management, especialmente con Almunia y Salgado en el Ministerio de Administraciones Públicas. No existe doctrina alguna que poner a las vaciedades del new management y eso se traduce, como en otros campos, en una prolongación de la vida útil de las ideas neoliberales mucho tiempo después de que hayan probado con creces sus fracasos.

Pero como en el resto de los campos, el neoliberalismo hegemónico no hace sino prolongar el sufrimiento de la mayoría y desarmarla frente a la ofensiva que las clases dominantes perpetran contra ellas a través del Estado y sus instituciones.

Erosionar la función pública y sustituir los bienes y servicios que produce por bienes y servicios mercantiles producidos por trabajadores con bajos salarios y mermados en sus derechos (ver ejemplo reciente en la Seguridad Social) sirve, además de para ofrecer suculentos negocios a sectores del capital, para privar de un mecanismo inestimable de compensación a las capas subalternas en su lucha por la supervivencia con los.

El incremento de las potestades del ejecutivo, mucho más allá de las que constitucionalmente le corresponden y solo formalmente condicionadas por una previa habilitación legal, ha asimilado el desempeño de la función pública al de la empresa privada, debilitando cada vez más los mecanismos de control que sobre ella habilita el texto constitucional y no digamos los de participación ciudadana en tal desempeño.

La actual situación de gobierno con mayoría parlamentaria absoluta, sin oposición digna de tal nombre, ha llevado el proceso descrito a una situación de auténtico paroxismo, como lo demuestran el más de medio centenar der leyes producidos por el Gobierno en su aún corta andadura. El Gobierno en el RDL 20/2012 ha dispuesto estas medidas como si de un empresario se tratase, convencido como está que solo a él le competen aspectos tan sustanciales como los derechos de los funcionarios. Esta visión empresarial, concibe el manejo del Capítulo I de los Presupuestos del Estado como una simple variable de ajuste, a disposición del empresario para reducir los costes de explotación de su empresa y así ganarse la confianza para las operaciones de captación de pasivo de la misma.

Una visión anticapitalista de la función pública

La crisis actual del capitalismo evidencia su incapacidad para garantizar las funciones básicas de cohesión social, especialmente amenazadas por causa de sus crisis permanentes. Tras una etapa inicial en la que se llegó a hablar de la refundación del sistema, los gobiernos de la UEM, bajo la égida de la derecha alemana, se han decidido por salvar al capitalismo realmente existente, aún a costa de terminar con los restos de las instituciones del bienestar que sobreviven a más de tres décadas de neoliberalismo. La embestida contra los derechos que lleva a cabo el PP encuentra en la función pública su primer objetivo; erosionada y debilitada la función pública, reducida a poco más que los aparatos de exacción fiscal y los represivos, el Estado y las administraciones públicas se convertirían en lo que ha constituido el sueño de las clases posesoras, un instrumento para vigilar el cumplimiento de los asimétricos contratos en los que la ideología burguesa concreta su concepto de sociedad.

Esta reaccionaria utopía carece de posibilidades de implantarse. La experiencia histórica de la evolución de las sociedades capitalistas y la española en particular, demuestra de forma fehaciente la importancia de la intervención pública en los procesos de acumulación capitalista, desde las fundadoras de los mercados nacionales, en las que no ha faltado el hecho bélico, hasta las regulaciones de tráfico que son indispensables para asegurar la convivencia en una gran ciudad.

Necesitamos más y mejor función pública pero de un orden diferente. La mayor parte de las actividades sociales funcionan gracias a la existencia de una “infraestructura de instituciones†que han sido construidas no por la iniciativa del mundo de los negocios, sino producto común del trabajo social.

Esta infraestructura institucional sin la cual es impensable concebir el funcionamiento de una sociedad contemporánea no puede estar gestionada con criterios de beneficio privado o de maximización de la renta. La complejidad en nuestras sociedades no puede ser encerrada ni simplificada en la lógica rentista, debe ser articulada de acuerdo a la consecución del bien común.

La defensa de la función pública puede ser un antídoto contra la tendencia a la descomposición social producida por las políticas neoliberales hegemónicas desde hace más de tres décadas. Defendiendo la función pública defendemos la continuidad de las prestaciones en materia de sanidad, educación, dependencias, desempleo, medio ambiente, en tanto que vamos trabajando en la configuración de instituciones que vayan sobrepasando la tosquedad e ineficacia de las capitalistas existentes

Las movilizaciones en defensa de la escuela pública han sido el más alto exponente del valor de la defensa de lo público. La marea verde, la marea azul, se han convertido en el símbolo de la movilización por la defensa de los bienes comunes y en el aglutinante de un embrión de bloque social cuya densidad y envergadura estamos viendo en las actuales movilizaciones contra las medidas del RDL 20/2012,en las que tan activo papel están teniendo los funcionarios .

Los trabajadores de la función pública pueden ser la vanguardia en la lucha contra los recortes, la defensa de la función pública puede contribuir a la configuración de un bloque social contra la dictadura de la troika y del capital financiero

Esta lucha no puede ser meramente reivindicativa, tiene que apuntar a una auténtica reforma democrática de la función pública que ayude o contribuya a la revolución democrática. La función pública burocrática instaurada por la Constitución del 78 como agente e instrumento del Estado garante de la producción y extracción de valor, de los procesos de acumulación capitalista en nuestro país, ha revelado con creces su ineficacia para cumplir las funciones comunes de nuestra sociedad. Las reformas impulsadas tanto por el PSOE como por el PP, inspiradas en la concepción neoliberal dela economía y el Estado, aunque no han superado la lógica burocrática anterior, han descoyuntado los elementos de cohesión que, aunque subalternos, proporcionaba.

De modo que se hace preciso trabajar en el diseño de una función pública democrática. No se trata solo de incrementar el peso de la función pública en términos numéricos y de gasto público, aunque probablemente esa es una de las medidas que deberían adoptarse para salvar la brecha o el déficit en la prestación de algunos servicios públicos. Tampoco es lo fundamental-aunque también resultará necesario- abordar la desprivatización de algunos servicios, y el suministro de energía eléctrica es el primero que se viene a la cabeza. Lo esencial es situarse en la perspectiva de que la función pública sea un asunto de todos, que “las cocineras dirijan el Estado†como postulaba Lenin. Una función pública democratizada, no solo con instituciones de participación de los funcionarios sino, lo que es más importante, con la participación de la propia sociedad civil en la producción de esos bienes y servicios. Las tecnologías de la información y las comunicaciones y, en general, el incremento sustancial del nivel cultural e intelectual en las actuales generaciones hacen más posible el sueño leninista.

Eso no implica que se pueda prescindir de un segmento de la función pública profesional. Lo que incorpora es una perspectiva de superación de la división entre administradores y administrados, en realidad la superación de esta última categoría en favor de los ciudadanos activos en la conducción de la res pública. Múltiples experiencias actuales pueden ser citadas cono prueba de la mejora de la eficacia de una administración participada por los ciudadanos. La incorporación del punto de vista de los más directamente afectados en el proceso de decisión pública, tenga este un contenido normativo o directamente ejecutivo, ha mostrado los enormes costes de no hacerlo y, segundo, la necesidad e superar la concepción de lo público como una esfera separada de la vida cotidiana de la gente.

Es evidente, sin embargo, que una reforma de la función pública como la que se postula no puede reducirse a sus aspectos técnicos o meramente normativos. Debe formar parte de una dinámica de rupturas simultánea, con un proceso de creación de nuevas instituciones que eviten vacíos de consecuencias imprevisibles en las sociedades complejas. Es indispensable comenzar el trabajo para la elaboración de un programa de transición entre las viejas instituciones y la gestión democrática de los asuntos públicos. Este programa debería integrarse con otros, como la denuncia de la deuda ilegítima, la derogación del artículo 135 de la Constitución y de la ley de estabilidad presupuestaria, la reforma fiscal, la renta ciudadana, etc., para construir un amplio bloque social contra la política d austeridad y recortes por una salida democrática a la crisis.

Pero será preciso para ello combatir las falsas soluciones que postulan como solución a los graves problemas de la sociedad española la defensa de unas instituciones constitucionales que son parte del problema y no de la solución. Bienvenidas sean cuantas iniciativas sean hoy capaces de unir las luchas dispersas de cuantos sectores se encuentran hoy enfrentados a las políticas del PP. Los anticapitalistas estamos obligados a participar activamente en esas luchas, a trabajar en pos de la más amplia unidad de los sectores en lucha.

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